Deutschland 

Ein zentrales Staatsprinzip der Bundesrepublik Deutschland ist gemäß Art. 20 Abs. 2 Grundgesetz (GG) die Demokratie. Das Volk kann seinen Willen in Entscheidungen über Personen (Wahlen) artikulieren oder in Entscheidungen über Sachfragen (Plebiszite).

  1. Arten der Volksgesetzgebung
  2. Plebiszitäre Elemente in der Verfassung
  3. Plebiszitäre Elemente auf Landes- und Kommunalebene
  4. Referendum bei Änderung des EU-Primärrechts
  5. Ausblick
  6. Literaturhinweise

I. Arten der Volksgesetzgebung 

Bei der Ausgestaltung von Plebisziten stehen verschiedene Verfahren zur Verfügung. Mit der Volksinitiative kann das Volk einen Antrag an das Parlament stellen, damit dort eine bestimmte Angelegenheit behandelt wird. Das Volksbegehren ist ein zumeist zwingend vorgeschriebenes Verfahren, um einen Volksentscheid herbeizuführen. Der Volksentscheid ist die bindende Beschlussfassung des Volkes über eine aus dem Volksbegehren stammende Frage oder einen Gesetzentwurf. Ein solches vom Volk beschlossenes Gesetz muss – wie die sonstigen Gesetze – verfassungs- und europarechtskonform sein.
Das Referendum ist ebenfalls eine verbindliche Entscheidung des Volkes, basiert aber nicht auf einem vorhergehenden Akt der Volksgesetzgebung, sondern ist die Entscheidung über ein vom Parlament beschlossenes Gesetz (Gesetzesreferendum) oder über eine Verfassungsänderung (Verfassungsreferendum), für dessen Zustandekommen die Zustimmung des Volkes konstitutiv ist.
Ein plebiszitäres Verfahren ohne bindende Wirkung für den Gesetzgeber ist die Volksbefragung. Sie ist eine durch den Staat vorgenommene Erhebung der Meinung des Volkes zu einer genau formulierten Frage, die in einem förmlichen Verfahren durchgeführt wird. Von dieser Befragung kann aber eine faktische Bindung ausgehen.

nach oben

II. Plebiszitäre Elemente in der Verfassung 

Die deutsche Verfassung enthält nur wenige Artikel, die sich mit Plebisziten befassen. Art. 29 GG sieht ausdrücklich die Verfahren des Volksbegehrens, des Volksentscheids und der Volksbefragung vor. Der Gegenstand ist aber auf die territoriale Neugliederung des Bundesgebietes beschränkt (Territorialplebiszit). Ähnlich sind die Art. 118 f. GG ausgestaltet. Daneben wird nur aus dem Wort „Abstimmungen“ in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG die Schlussfolgerung gezogen, dass die Verfassung nicht grundsätzlich die direktdemokratische Beteiligung an Sachfragen untersagt. Für Plebiszite wäre aber eine Änderung der Verfassung notwendig.
Die äußerst begrenzten Möglichkeiten von Plebisziten auf Bundesebene beruhen auf den historischen Erfahrungen der Weimarer Zeit und des Nationalsozialismus. Die Verfassung der Weimarer Republik sah vielfältige plebiszitäre Elemente vor. Diese wurden aber häufig als Mittel der Demagogie genutzt und erreichten auch kein einziges Mal das notwendige Quorum zur Änderung der Rechtslage. Vielmehr führten sie zu einer Radikalisierung der politischen Diskussion und der Gesellschaft insgesamt. Die Nationalsozialisten führten drei Volksbefragungen durch, die lediglich der nachträglichen Legitimation bereits getroffener Entscheidungen dienten. Aufgrund dieser Erfahrungen ist das Grundgesetz sehr zurückhaltend mit plebiszitären Elementen ausgestattet. Dennoch kann das Grundgesetz nicht als „prononciert antiplebiszitär“ (Klaus Stern) beschrieben werden.

nach oben

III. Plebiszitäre Elemente auf Landes- und Kommunalebene 

Deutschland ist in 16 Länder aufgeteilt. Jedes Land hat eine eigene Verfassung und besitzt aufgrund des stark ausgeprägten Föderalismus eine hohe Eigenständigkeit. Somit können sich die Regelungen in den Ländern von denjenigen auf Bundesebene auch stark unterscheiden. Dies ist im Rahmen der Plebiszite der Fall. Mittlerweile sehen alle Landesverfassungen direktdemokratische Beteiligungsformen vor. Dabei sind alle bereits beschriebenen Arten der Volksgesetzgebung zu finden sowie weitere Besonderheiten wie beispielsweise die Abwahl des Parlaments durch das Volk in Bayern.
Alle Landesverfassungen sehen für Plebiszite vor, dass bestimmte Bereiche nicht zum Gegenstand von Volksabstimmungen gemacht werden dürfen. So schließt jedes Land das Haushaltsgesetz aus, da dies das ureigenste, zentrale Recht des Parlaments ist. Um eine Ausschaltung des Volkswillens zu verhindern, bestehen teilweise Fristen, in denen eine Änderung des Volksgesetzes durch das Parlament (sogenannte Konterlegislatur) nicht zulässig ist. Auf diese Weise wird dem Umstand Rechnung getragen, dass das Parlament deutlich schneller und einfacher die Gesetze ändern kann als bei einer Beteiligung des gesamten Volkes. In einigen Ländern ist auch die Änderung der Verfassung selbst möglich. Ferner sehen viele Gemeinden teilweise sehr ausgeprägte Möglichkeiten der Beteiligung für die betroffenen Bürger vor. Ein Grund für die wenigen plebiszitären Elemente auf Bundesebene und der vergleichsweise starken Ausprägung auf Landes- und Kommunalebene ist sicherlich der Umstand, dass Entscheidungen auf unteren Organisationsebenen die Bürger zumeist unmittelbar betreffen.

nach oben

IV. Referendum bei Änderung des EU-Primärrechts 

Während andere europäische Länder teils obligatorische Referenden (Irland), teils fakultative Referenden (Frankreich, Niederlande) bei einer Revision der EU-Verträge vorsehen, findet sich eine solche Bestimmung weder im Grundgesetz noch im sonstigen Bundesrecht. Es genügt somit die Zustimmung des Parlamentes bei Vertragsänderungen wie zuletzt beim Vertrag von Lissabon.

nach oben

V. Ausblick 

In den letzten Jahren wird in der öffentlichen Diskussion immer wieder der Ruf nach mehr direkter Beteiligung des Volkes laut. Zudem waren auf Länderebene eine Reihe von Volksentscheiden für die Antragsteller sehr erfolgreich. So wurde in Hamburg eine vom gesamten Parlament beschlossene Schulreform verhindert und in Bayern ein flächendeckendes strenges Rauchverbot in Gaststätten beschlossen. Ob die recht positiven Erfahrungen auf Landesebene Vorbild für eine Neuregelung im Grundgesetz sein werden, ist aber derzeit nicht absehbar.

nach oben

VI. Literaturhinweise 

1. Grundlagenwerke
  • Dreier, Horst/Wittreck, Fabian: Repräsentative und direkte Demokratie im Grundgesetz, in: Lars P. Feld/Peter M. Huber/Otmar Jung/Christian Welzel/Fabian Wittreck (Hrsg.), Jahrbuch für direkte Demokratie 2009, S. 11 ff.
  • Ipsen, Jörn: Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 22. Auflage 2010, Rn. 124 ff.
  • Maurer, Hartmut: Staatsrecht I, 6. Auflage 2010, S. 186 ff.
  • Neumann, Peter: Sachunmittelbare Demokratie, 2009
  • Rux, Johannes: Direkte Demokratie in Deutschland, 2008
2. Spezialliteratur

Zulässigkeit plebiszitärer Elemente im Grundgesetz

  • Degenhardt, Christoph: Direkte Demokratie in den Ländern – Impulse für das Grundgesetz?, Der Staat 31 (1992), S. 77 ff.
  • Dreier, Horst: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, Jura 1997, S. 249 ff.
  • Ebsen, Ingwer: Abstimmungen des Bundesvolkes als Verfassungsproblem, in: AöR 110 (1985), S.2 ff.
  • Erbguth, Wilfried: Die Neugliederung des Bundesgebiets: eine Standortbestimmung, JZ 2011, S. 433 ff.
  • Hufschlag, Hans-Peter: Einfügung plebiszitärer Komponenten in das Grundgesetz, 1999
  • Jung, Otmar: Aktuelle Probleme der direkten Demokratie in Deutschland, ZRP 2000, S. 440 ff.
  • Krause, Peter: Verfassungsrechtliche Möglichkeiten unmittelbarer Demokratie, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. 3, 3. Aufl. 2005, § 35
  • Ludwig, Matthias: Trend oder Traum? Direkte Demokratie in Deutschland, 2008
  • Pestalozza, Christian: Der Popularvorbehalt der Verfassung – Direkte Demokratie in Deutschland, 1981

Landesverfassungsrechtliche Regelungen

  • von Arnauld, Andreas: „Refolution“ an der Elbe: Hamburgs neue direkte Demokratie – Die Verfassungsänderungen der Jahre 2008 und 2009 im Kontext, Jahrbuch für direkte Demokratie 2009, S. 90 ff.
  • Huber, Peter M.: Die Vorgaben des Grundgesetzes für kommunale Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, AöR 126 (2001), S. 165 ff.
  • Isensee, Josef: Verfahrensfragen der Volksgesetzgebung – Überlegungen zum Landesverfassungsrecht, in: Maximilian Wallerath (Hrsg.), Fiat iustitia, Recht als Aufgabe der Vernunft – Festschrift für Peter Krause, 2006, S. 303 ff.
  • Klatt, Matthias: Auslegung und Verfassungsmäßigkeit des Art. 50 Abs. 1 S. 2 HmbVerf, NordÖR 2010, S. 482 ff.

Ausgestaltung der Volksgesetzgebung

  • Jacobsen, Momme: Zur Verbindlichkeit der Volksgesetzgebung, DÖV 2007, S. 949 ff.
  • Jung, Otmar: Volksgesetze und parlamentarische Konterlegislatur, in: Klemens H. Schrenk/Markus Soldner (Hrsg.), Analyse demokratischer Regierungssysteme – Festschrift für Wolfgang Ismayer, 2010, S. 427 ff.
  • Klatt, Matthias: Die Zulässigkeit des finanzwirksamen Plebiszits, Der Staat 50 (2011), S. 3 ff.
  • Scheidler, Alfred: Nichtraucherschutz in bayerischen Gaststätten nach dem Volksentscheid, BayVBl. 2010, S. 645 ff.
  • Weber, Albrecht: Direkte Demokratie im Landesverfassungsrecht, in: DÖV 1985, S.178 ff.

Notwendigkeit eines Referendums bei Änderung des EU-Primärrechts

  • Herbst, Tobias: Deutsches Referendum über den EU-Verfassungsvertrag?, in: Stefan Kadelbach (Hrsg.), Europäische Verfassung und direkte Demokratie, 2006, S. 81 ff.
  • Hölscheidt, Sven/Menzenbach, Steffi: Referenden in Deutschland und Europa, DÖV 2009, S. 777 ff.

nach oben